Kié legyen a föld?

Dr. Tanka Endre javaslatai a földforgalmi törvénytervezet megváltoztatására

Dr. Tanka Endre javaslatai a földforgalmi törvénytervezet megváltoztatására

1. A mező – és erdőgazdasági földek forgalmazásáról szóló T/7979. sz. törvényjavaslat (Fftv) - bár 73 oldal terjedelmű – nem jelöli meg a rendezés jogalapját: azt, hogy a közösségi és a hazai jog milyen rendelkezései adnak alkotmányos felhatalmazást arra, hogy a jogalkotó a hazai termőföldek forgalmát az általa választott rendezőelv szerint szabályozza, mégpedig a tulajdoni földpiac és a földbérleti piac egyes szereplőire nézve eltérő földmennyiség juttatásával és eltérő feltételek alapján, vagyis hátrányos megkülönböztetéssel.

A fenti mulasztás önmagában is törvénysértés. A jogalkotásról szóló 2010: CXXX. tv. ui. a jogalkotó kötelességévé teszi, hogy a jogszabály tervezetének indokolásában tájékoztatást kell adni a javasolt szabályozás és az európai uniós jogból eredő kötelezettségek összhangjáról. (18. § /2/) Az Fftv – a továbbiakban kifejtett jogsértések miatt – a jogalkotási törvény azon alapkövetelményébe is ütközik, amely szerint a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály

a megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek,

c) megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek. (2. § /4/)

A jelzett törvénysértést nem orvosolja, hogy a jogalkotó egy előzetes szakmai kiadványban próbálta jelezni a szabályozási koncepció jogi keretét. (Ld. VM Az új földtörvény vitaanyaga. 4. A letelepedés szabadságával, valamint a tőkeáramlás szabad biztosításával összefüggő kiemelt követelmények. 5. A szabályozásnak az Alaptörvénnyel való összhangja. 6 – 7. o.)[1] Egyfelől, ui. a közösségi jog hivatkozása csak általános, mondhatni ideológiai tartalmú, ami sem konkrét jogintézményt, sem konkrét jogforrást nem jelöl meg, ezért a valóban irányadó és hatályos közösségi jogalap ismeretlen az Fftv tervezetét elbírálók és a jogszabály címzettjei számára. Másfelől, a rendezés tartalma kétségtelenné teszi, hogy a jogalkotó a földforgalom tagállami szabályozására kötelezően érvényes közösségi jogalapot vagy nem ismeri, ha pedig mégis, úgy annak tartalmi követelményeit egészében mellőzte a jogi rendezőelv kialakításánál.

2. 2014. V. 1 - jétől az államterületünket alkotó, bármely rendeltetésű föld tőkének fog minősülni, függetlenül attól, hogy annak szabad forgalmazása kinek a javára hoz tulajdont, avagy földhasználati jogcímet. Ezért a termőföld forgalom rendezésére (az Fftv által nem jelzett) uniós Alapszerződés, az EUMSZ 63. cikke lesz irányadó. E szerint e fejezet rendelkezéseinek keretei között tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó bármely korlátozás. Az EB ehhez fűzött iránymutatása – a tőkeszabadság analógiáját követve – a szabad földforgalom követelményét értelmezi. E szerint a tőke szabad áramlását érintően (a földre nézve a föld szabad forgalmát tekintve) tiltott minden, mind a diszkriminatív, mind a nem diszkriminatív korlátozás. Azok a nem diszkriminatív intézkedések, amelyek a beáramló tőkemozgást korlátozzák, megengedettek, feltéve, hogy olyan objektív és állandó feltételeken alapulnak, amelyeket közzétettek és a közérdek érdekében kötelező elvárásokat támasztanak alá. Minden esetben, tiszteletben kell tartani az arányosság elvét. (EB 97/C/220/06. sz.) Ehhez járuló, további követelmény az Európai Bíróság iránymutatása: a gazdasági okok nem tekinthetők kötelező elvárásnak. (17/92. sz. eset, ECR 1993.)

A földforgalom megengedett tagállami szabályozásának a fenti közösségi jogalapja kétségtelenné teszi: a föld szabad forgalmazásának tilos a diszkriminatív (bármely jogosultat hátránnyal sújtó, a többi szereplő földhöz jutásától megkülönböztető) szabályozása. Ha pedig a jogi rendezés az egyenlő elbírálást alkalmazná – a nem diszkriminatív, kivételes korlátozást -, úgy ez esetben hat együttes (konjunktív) feltétel megvalósulása adhat csak jogalapot az egyes földpiaci szereplők eltérő mérték szerinti földjuttatáshoz feljogosítására. Az Fftv esetében az utóbbi kivételes korlátozhatóság, viszont eleve, fogalmilag elesik, mert a jogalkotó a piaci szereplők földszerzésének a nyílt megkülönböztetését alkalmazza, mégpedig hamis birtokpolitikai államcélok ürügyén.

Az Fftv – a szerzési mértékek önkényes korlátozásával – valójában kasztrendszert létesített a természetes személyek földtulajdona és földbérlete terhére, miközben a nagyüzemi cégtulajdonosoknak a korlátlan üzemméretet is lehetővé tevő kiváltságrendszert alkotott. Nyilvánvaló: az őstermelő, az egyéni vállalkozó és a családi gazda, akit a Földtörvény eddig a személyében 300 ha föld tulajdonának szerzésére jogosított (négy tagú családjával, pedig 1200 ha földje is lehetett), a legfeljebb 50 ha (300 ha és 500 ha) mértékre leszűkített maximális földtulajdon - szerzési képességével, továbbá az ugyanígy csökkentett haszonbérleti maximumával súlyos, megkülönböztetett hátrányba kerül azzal a nagyüzemi cégtulajdonossal szemben, akit a földtulajdonszerzés természetes személyekre irányadó mércéjén felül az 1200 hektárt is meghaladó földhaszonbérleti jogcímek kiváltsága illet meg.

A közösségi jog által tiltott diszkriminációt a nem nagyüzemi gazdák közel kétmilliós népessége terhére nem csak a tulajdonszerzési és a földhaszonbérleti mérték kirívó, aránytalan egyenlőtlensége valósítja meg, ami a nagyüzemi cégtulajdonos szerzőképességétől megkülönböztetett, jogellenes hátrány. A valós diszkrimináció az Fftv teljes rendszeréből következik: mivel az elsőbbségi elővásárlás és az elő – haszonbérlet joga ( a korábbi haszonbérlő címén) a földalap 90 % - át birtokló nagyüzemi cégtulajdonosokat illeti meg, ezért a két millió gazda zöme egyáltalán nem juthat földhöz. Még ahhoz a megcsonkított mértékhez sem, amit az Fftv kasztrendszere részükre meghagyna, mert csak azt vehetnék meg (bérelhetnék), ami a nagyüzemnek nem kell, a számára értéktelen.

3. Az Fftv közösségi jogba ütköző rendezőelve az EUMSZ 63. cikkén és az azt értelmező EB iránymutatáson túl további közösségi jogszabályt is sért, éspedig a nem nagyüzemi földhaszonbérlők diszkriminatív korlátokkal kialakított kasztrendszere miatt. A jogegyenlőség és az általános egyenlőség ui. az Európai Bíróság által is elismert uniós alapjog, amelyet a gyakorlat piaci viszonyoknál – a Római Szerződés 4. cikke alapján - kiterjesztett az azonos versenyfeltételek biztosításának a követelményére is.[2] Nyilvánvaló: az Fftv rendezőelve feladja a jogegyenlőség és a tisztességes piaci verseny szavatolásának alapkövetelményét.

4. A földforgalom diszkriminatív szabályozásával az Fftv figyelmen kívül hagyja az Alaptörvény követelményeit és sérti az Alkotmánybíróság földpiac – szabályozásra korábban kialakított határozatát. ((35/1994. /VI. 24./ AB határozat)[3] Az AB iránymutatásaiból következik: amikor az állam alkotmányos célt tűz ki a birtokpolitika érvényesítésére, ami a szűkös földalap újraelosztásával jár (magánszemélyeket földtulajdonhoz és földhasználathoz juttat), ezzel nem háríthat megkülönböztető, hátrányos jogkövetkezményeket a földpiaci szereplők egyetlen csoportjára sem, vagyis érvényesítenie kell a földpiac működtetésének versenyjogi alapkövetelményét, a szektoregyenlőséget és a versenysemlegességet.[4]Ugyanez az alapjogi védelem kötelezettségét hárítja az államra az Alaptörvény M/2. pontja alapján, ami a tisztességes piaci verseny egyenlő feltételeinek a biztosítását bármely hazai piacnál kötelezővé teszi, így ez megkerülhetetlen a földtulajdoni és a földbérleti piac működtetésénél is.

5. Az Fftv által bevezetni kívánt hatósági engedélyezési rendszer (6. § /3/ II. - III. fej. 25. § és 51. §) a külföldiek földbérleténél olyan jogi tévedésen és ebből eredő jogsértésen alapul, ami kizárja e rendszer működtethetőségét és gyakorlati bevezetését. A jogalkotó szerint az előzetes hatósági eljárást a közösségi jog nem tiltja, a magyar csatlakozási szerződés kifejezetten rendelkezik róla és azt a közösségi bírósági joggyakorlat is megengedettnek minősíti. (Részl. ind. 57.) E jogi érvelés és az abból levont következtetés, azonban alaptalan, mert egyrészt, figyelmen kívül hagyja a Csatlakozási Szerződésnek (CsSz) az uniós és a külföldi jogalanyok jogait védő ún. súlyosítási tilalmát. [5], másrészt nem számol az annak érvényt szerző hatályos Földtörvény részletszabályaival. Az Fftv jogi tévedésének gyökere az, hogy – bár a CsSz valóban rendelkezik egy előzetes hatósági eljárásról, amit kivételesen engedélyez – ez a kikötés azonban nem a mezőgazdasági földterületre, hanem a tagállami állampolgár másodlagos lakóhelyű ingatlanszerzésére (lakásra és üdülőre) és a külföldi jogi vagy magánszemély ingatlan tulajdonszerzésére vonatkozik.[6] A kivételt – főleg ha más jogtárgyról szól (ui. itt nem a termőföld, hanem az ingatlan szerepel) – tilos kiterjesztően értelmezni, ezt a nevesített nemzetközi szerződés nem tűri. A törvényelőkészítő ez esetben a CsSz (mint nemzetközi szerződés) egyedi rendelkezéseit önkényesen összekeverte a közösségi jog egyéb normáival. Hazánk – mivel alávetette magát a CsSz 3. része (2) bekezdésében előírt un. súlyosítási tilalomnak – nem hivatkozhat sem a közösségi jog különböző, esetleg általános szabályaira, sem az Európai Bíróság mezőgazdasági üzemszabályozási jogvitákban (az észak – és nyugat – európai tagállamokban alkalmazott közigazgatási engedélyezésnél) kialakított álláspontjára, mert a CsSz e kérdésben konkrét kötelezettségvállalásunkat tartalmazza, amelynek önálló, kikényszeríthető, nem vitatható jogi kötőereje van. Egyébként, e nemzetközi szerződés figyelmen kívül hagyása a jogalkotási törvényt is kifejezetten sérti, mivel a jogszabály meg kell, hogy feleljen a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinknek is. (2010: CXXX. tv. 2. § /4/ c/ pontja.)

A fenti jogi tévedés a tervezett hatósági engedélyezés jogalapját a földhasználatnál egészében megbuktatja: a CsSz alapján sem az uniós, sem az OECD országok külföldi jogalanyai nem kötelesek magukat alávetni a szerzett jogaikat csorbító közhatalmi megszorításnak, míg annak egyoldalúan csak a belföldi jogalanyokra való alkalmazása jogilag abszurd, így maga a jogintézmény alkalmazhatatlanná válik.

6. Javasoljuk az Fftv következők szerinti felülvizsgálatát:

6. 1. Az Fftv rendezőelvének, szabályozási jogalapjának a bizonyított, jogi szempontból nem cáfolható (és fenntartása esetén nem orvosolható), halmozott jogsértései miatt a törvényelőkészítő állapítsa meg, hogy a földforgalom diszkriminatív - az egyes jogalany csoportokat megkülönböztetett hátránnyal sújtó, másokat nem indokolt előnyökben részesítő - szabályozására a Magyar Köztársaság sem közösségi, sem hazai érvényes jogalappal nem rendelkezik, ezért az Fftv ilyen tartamú szabályozási koncepcióját el kell vetnie.

6. 2. Az Fftv rendezőelve jogszerűen, két megoldás között választhat. Vagy azonos szerzési mértéket ír elő valamennyi földpiaci (bérleti) szereplő számára, vagy korlátlan földtulajdoni és földbérleti piacot nyit, bármely mérték – korlát nélkül. Az utóbbi esély csak elméleti, mert – az eleve korlátolt földalap és a drámai módon felgyorsult, viszonylagos földszűkösség miatt – az állam semmilyen közérdeket nem érvényesíthetne a földpolitikában, amely a tőkeigények foglya lenne. Az első megoldás úgy teljesíthetné a közösségi és a hazai jogot, ha – például – bármely (kül – és belföldi, természetes és gazdálkodó szervezeti) földműves részére legfeljebb 300 ha föld tulajdonának a jövőbeli megszerzését és ugyanilyen mértékű földbérletet engedne.

6. 3. Azt a közérdeket és birtokpolitikai célt, hogy az eltérő árutermelő üzemtípusok a fenntartható működésükhöz szükséges földdel (életképes üzemmérettel) rendelkezzenek, a jogalkotónak nem a földforgalom szabályozásával, hanem a mezőgazdasági üzemek jogállásának a rendezésével kell érvényesítenie. (Ütv) Az Ütv koncepcióját az agrártárca még nem tette közzé. Ha a mezőgazdasági üzemszabályozás – a kormány földprogramjának végrehajtásaként - valóban a nagybirtokrendszer fokozatos lebontását, a saját munkán alapuló kis – és középüzemek térnyerését, továbbá a külföldi földspekuláció kizárását szolgálja, úgy a jogi rendezés ezt a társadalmi elvárást a rendezőelv következő intézményeivel teljesítheti:

== az Ütv hatálya a teljes földalapra, valamennyi árutermelő gazdaságra kiterjed;

== kivételt nem tűrve kötelező;

== összekötött a közösségi és a nemzeti kiegészítő támogatással: azt a gazdaságot, amelyik nem veti magát alá az üzemszabályozásnak és a vele járó kötelező nyilvántartásba vételnek, kizárják az agrártámogatásból;

== bármely gazdaság – a gazdálkodó tőkeerejétől függetlenül – csak egyetlen üzemet tarthat fenn;

== az üzemvezető nem dönthet az üzem méretéről, hanem azt csak a kötelezően előírt törvényi minimum és maximum határain belül választhatja meg;

== az üzemméret túllépése a többletterület kötelező elidegenítésével jár; (ld. a francia Safer kényszer – adásvételét);

== az üzemszabályozás nem nyújt kedvezményt a jogi személy (vagy egyéb) gazdálkodó szervezetnek, hanem annak az üzemlétesítés és üzemvitel azonos feltételeit kell teljesítenie a természetes személyekre előírt kötelezettségekkel (ezeknek a cég természetes személy tagjai kötelesek eleget tenni);

== a fenti rendezőelvből következik, hogy a gazdálkodó szervezetneksemmilyen jogcímen (földtulajdonosként vagy haszonbérlőként) nem lehet térmértéki kiváltsága, vagyis az üzemméretének törvényi maximuma nem haladhatja meg a magángazdák üzemméretét.

Az üzemszabályozás csak a földpiaci szektoregyenlőség és versenysemlegesség alkotmányos biztosítékaira épülhet: eltekint az üzemi földterület birtoklási jogcímétől és nem szól bele a megszerezhető földtulajdon (földbérlet) mértékébe, hanem bármely üzemtulajdonos terhére csak a legkisebb és a legnagyobb üzemméretet (továbbá az egyetlen üzem fenntarthatóságát) írja elő, amihez az üzemlétesítő személyére irányadó feltételek kikötése is társul. (Szakképzettség, állandó helyben lakás, stb.) A művelésben tartható földterület nagysága nem függhet a földműves tőkeerejétől, hanem azt a föld művelési ága, az alkalmazott termesztési technológia és a helyi földellátottság alakulása határozza meg.

6. 4. A jogalkotó az Fftv jogsértő rendezőelve alapján állapítsa meg, hogy az Fftv nem volt alkalmas a parlament általános vitájára, így tárgyában a részletes vita sem nyitható meg. E helyett intézkedni kell az Fftv - közösségi és hazai jogalapnak megfelelő – konceptuális megváltoztatása és az ebből eredő jogintézményi átírása iránt. Az Fftv csak az Ütv tervezetének ismeretében bocsátható új, általános vitára.

6. 5. A jogalkotónak azzal is számolnia kell, hogy a föld(közösségi jogból eredő) tőkeminősége nemcsak kényszert jelent a tagállammal szemben a szabad (nem korlátozható) földpiac megnyitására, hanem önvédelmi eszközt is nyújt valamennyi szereplőnek. Ez a föld szabad forgalmazásánál a hátrányos megkülönböztetés (diszkrimináció) tilalma. Mivel az Fftv csak a korlátlan földpiac kötelező megnyitásának a követelményét teljesíti – ami a hazai nagybirtokrendszer kiterjedt uralma miatt egyedül a tőkeszabadságot szolgálja - miközben a diszkrimináció tilalmától (tehát a kétmilliós nem nagyüzemi földműves önvédelmi intézményétől) eltekint, így a jogalkotó szembefordul a többségi társadalom létérdekeivel. Valójában – a neoliberális diktátumot követve – a közösségi jognak csak azt a parancsát teljesíti, ami az agrárnépesség és (közvetve) az egész társadalom hatalmi alávetésére szolgál, míg az ezt ellensúlyozó, közösségi jogi önvédelmi eszköztár lényegét megtagadja. Ez merőben ellentétes a polgári kormány föld – és vidékstratégiájával, ezért azt a civil társadalom sem fogadhatja el.

2013-04-13

Prof. Tanka Endre

[1] A törvényelőkészítő pontatlanságát már az is jelzi, hogy az idézett szöveg a tőkeáramlás szabad biztosításáról szól, holott nyilván nem a biztosítás szabad, hanem a tőkeáramlás az.

[2] Ld. pl. a megkülönböztetés tilalmát a C- 117 – 76. és a C – 16- 77. számú egyesített ügyekben. 1977/ECR 1- 1753, 7.

[3] Az utóbbi ugyan azokra a lehetséges szerzési korlátokra vonatkozik, amelyekkel az állam a korlátlan földpiac megnyitási kötelezettsége beálltáig (a földmoratórium lejártáig) élhet. Ugyanakkor az AB fontos alaptételt rögzít a földtulajdonszerzés jogi megítélésére. E szerint a tulajdonhoz – így a földtulajdonhoz – való alapjog nem terjed ki a tulajdonszerzésre. A tulajdonszerzés joga nem alapjog, nem érinti a jogképességnek az Alkotmány 56. szakaszában biztosított alapjogát sem. (35/1994. /VI. 24./ AB határozat 3. pontja.) Az Alkotmány 13. § - a csak a már megszerzett földtulajdont részesíti alapjogi védelemben, míg ez a védelem nem terjed ki a földtulajdonszerzésre. Az állam nem köteles a magánszemélyt tulajdonszerzéshez vagy tulajdon élvezetéhez segíteni. (936/D/1997. AB határozat)

[4] Az AB fenti határozatai ugyan ezt nem mondják ki, viszont ez e nélkül is egyértelműen következik, részben az egykori Alkotmányból, részben a közösségi jog elsőbbségéből, amit a tagállam köteles követni. (A korábbi Alkotmány szerint, állami feladat a vállalkozás jogának és a gazdasági verseny szabadságának a biztosítása. (9.§ /2/)

[5] A súlyosítási tilalom szerint uniós tagságunktól kezdve valamely tagállam polgára, illetve egy másik tagállam jogszabályai szerint létrehozott jogi személy, a mezőgazdasági földterület megszerzése vonatkozásában nem részesíthető kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amilyenben a csatlakozási szerződés aláírása napján részesült. Valamely tagállam állampolgárára nem vonatkozhatnak szigorúbb korlátozások, mint a harmadik országok polgáraira. (CsSz 3. része /2/) A földmoratórium lejártával e tilalom azt jelenti, hogy az uniós jogalanyok földtulajdon szerzésének engedélyezésére az Fftv jogosult hatósági engedélyezési rendszert bevezetni, mert ők – az Ftv 7. § főszabálya szerint – eddig sem szerezhettek nálunk földtulajdont, tehát az új szigorítás a szerzett jogaikat nem csorbítja.

Más jogi megítélés alá esik az uniós jogalanyok földhaszonbérlete. A CsSz aláírásának napjától ui. mind eddig azt nem korlátozta hatósági jóváhagyás és annak szigorú törvényi feltételrendszere. Ezért annak bevezetése – nem vitathatóan - kedvezőtlenebb bánásmódot jelent a terhükre, vagyis beleütközik a CsSz által kikötött súlyosítási tilalomba.

[6] V. ö. 1994: LV. tv. (a termőföldről) 3. § r/ és s/ pontja az elsődleges és másodlagos lakóhely fogalmáról, továbbá 88. § (1). Az utóbbi rendelkezés szerint külföldi jogi vagy magánszemély termőföldnek nem minősülő ingatlan tulajdonjogát … a Kormány ingatlan fekvése szerint illetékes általános hatáskörű területi államigazgatási szervének az engedélyével szerezheti meg.

Cikk megjelenésének dátuma: 2013. 04. 18.

HÍRARCHÍVUM